摘要：由于农村剩余劳动力数量庞大而素质较低，再加上观念认识不到位，组织管理工作滞后，就业环境不完善等，导致农村剩余劳动力转移困难，影响农民增加收入和农村小康社会建设。因此，必须采取多种措施，广辟就业渠道，优化就业环境，大力发展劳务中介组织，加强管理和协调，以使农村剩余劳动力有效有序地转移。
    根据预测，2001年～2010年全国农村新增劳动力6350万左右，农村劳动力将处于新的供给高峰，庞大的人口压力已成为阻碍我国宏观经济持续发展的要害所在。农村大量剩余劳动力如何转移，已成为制约农村经济乃至整体宏观经济发展的关键，成为全面建设小康社会必须要解决好的难题。
    一、转移农村剩余劳动力面临的困难
    1．需要转移的农村剩余劳动力数量庞大，而就业空间非常有限
    目前我国农村剩余劳动力达1．5亿人左右，占农村劳动力总量的1／3左右。东部和中部的农业大省，由于人口稠密，人均农业资源少，农村剩余劳动力在30％～50％。西部地区部分省份农村劳动力剩余达60％以上。“十五”期间我国将有4000万农村剩余劳动力转向城镇和非农产业就业，而从农村的发展需要和提高农业生产率的要求看，5年转出4000万剩余劳动力还远远不够充分。要达到城乡均衡发展，需要在未来5年～10年左右的周期内，每年向城镇和非农产业转出1500万到2000万农村剩余劳动力，也就是说，10年间要转出农村剩余劳动力1．5亿～2亿人，只有这样我们才能保证留在土地上的农民收入增长速度跟上国民经济扩张的速度，跟上城镇居民收入的增长速度，才能保证城乡之间的利益矛盾不至激化。因为根据我国的可耕地和世界平均农业生产率推算，我国的种植业最多只需要4000万到5000万人就够了，而2000年末我国农村就业人数近5亿。
    我国农村剩余劳动力人数众多，但就业空间却非常有限。从农业本身来看，目前农村劳动力人均占有耕地面积呈逐年下降趋势，随着农业集约经营的不断发展，农业劳动生产率的不断提高，农业吸纳劳动力的容量会进一步缩小。从第二产业来看，对农村低素质劳动力需求减少，特别是乡镇企业发展速度放慢，大大缩小了吸纳农村劳动力的容量。从第三产业来看，尽管第三产业发展速度明显加快，对劳动力的需求也有所增加，但由于大中城市企业下岗职工的机构改革，分流人员增多，大都转移到了第三产业，农村劳动力进入城市第三产业就业的机会相对减少。因此，从总体上来看，农村劳动力就业空间十分有限。
    2．农村劳动力素质与劳动力市场需求不相适应
    目前，我国农村劳动力中，大中专文化程度的很少，大部分是初中及初中以下文化程度，而且绝大多数没有接受过专业技术培训，与当前劳动力市场正在由单纯的体力型向专业型、技术技能型转变的要求严重不相适应。农民作为弱势群体，弱就弱在素质上。解决就业问题最大的挑战是自身素质。据江苏省农调队调查，全省农村劳动力平均受教育年限为7，97年，小学及小学以下文化程度的劳动力比重高达80％以上，这样低的文化水平一般只能从事简单劳动，在市场经济中求生存发展，起点就处于劣势。提高农村劳动力素质，变沉重的人口包袱为人力资源优势，需要加强基础教育的同时加强职业教育，全面实行“先培训，后就业”。据了解，现在就业在劳动技能方面，80％以上的岗位需要达到初级工以上水平，其中13％的岗位需要中级工的资格，全社会特别是县乡政府要利用多种途径与资源，加大对农村劳动力的培训力度。    
    3．农民就业环境亟待改善
    近些年，尽管各地加大对农村劳动力转移的引导和扶持力度，农民就业环境有所改善，但仍然不够宽松。部分大中城市为了保护本地劳动力就业，推出了对外来劳动力就业的各种限制政策，设置各种障碍。由于下岗职工迅速增加，再就业任务十分艰巨，相当多的大中城市不顾城乡一体的供求实际，不顾用工企业的自主权利，纷纷制定歧视性法规，提高农民进城的文化门槛、技术壁垒，限制外来民工就业的行业和工种，控制使用外来务工人员。一些地方为农民外出就业设立了名目繁多的手续，办理各种各样的证件，收取过多的费用。如民工进京打工，除了要带身份证，还得由公安机关颁发“暂住证”，劳动行政机关颁发“外来人口就业证”，医疗卫生机构颁发“健康凭证”，计生机关颁发“婚育证”，还有一些上岗培训证，每个证件少则几十元，多则上百元，各个证件办齐，需要四五百元，这是进城应付出的打工成本。查阅北京市对外来人口的政策规定，有的只是规定、管束、处罚，却很难找到一条有关对外来人口权益保障的条文。
    劳务服务滞后。农村劳务中介组织发育还很不完善，服务水平低，致使农村劳动力转移组织化程度低、风险大、成本高，大多处于自发、无序、零散的转移状态。不少农村外出务工劳力的合法权益受到侵害时，往往很难得到及时调解。
    4．观念认识不到位，组织管理工作落后
    农村劳动力充分就业，目前还没有引起各级领导的准确定位和足够的认识，就业工作普遍存在重城镇、轻农村的情况。有些地方领导认为劳务输出是富民不富县的事，往往只宣传资金回归的效应，对以劳务输出为主寻求就业门路的农民却很少给予主动有效的指导帮助。虽然大多数省区都较早地把劳务输出纳进扶贫战略，出台了相应的保障政策和鼓励措施，也采取了建立各级劳动服务站、开辟劳务基地和动员能人带动等不少有效的办法，但至今没有一个省设立专门的农村劳务输出机构，无一例外都挂靠在其他部门，实际只是作为挂靠部门的一项附带业务来搞。如贵州省曾经组建了省劳务输出工作领导小组，而到机构改革时又被撤消了，现在省劳动就业办公室下设的劳务输出科，仅配备了一名工作人员；尽管全省八成左右的乡镇都设立了乡镇劳务站，可由于缺少编制，绝大多数都由乡镇领导兼职，而他们能够分给这项工作的精力又十分有限。如河南省固原县是宁夏的劳务输出大县．负责这项工作的县劳动就业局还要承担下岗职工再就业，因而对劳务输出的管理心有余而力不足。由于缺乏专项经费，很难获取准确有效的用工信息，将信息迅速地传递给农民更无从谈起。据有关方面统计数据，宁夏、甘肃和贵州三省区农民经劳动就业等部门有组织输出的务工农民还不足输出总人数的1／3。贵州省2002年输出44．5万人，其中有组织输出的仅7．4万人次；培训技术尤其滞后，如搞得较好的贵州息烽县，2002年总共输出劳务3．5万人次，而经过土建、维修等技能培训仅有817名。由于投入大，县里太穷无法安排太多的资金。
    二、转移农村剩余劳动力的对策和措施
    1．广辟就业渠道不断开辟新的就业渠道，这是加快农村劳动力转移的关键。一是要抓住当前推进农业农村经济结构调整的机遇，向农业生产的广度和深度进军，组织农村劳动力发展劳动密集型的种养业，发展农业产业化经营，参与“以工代赈”、“退耕还林”等工程项目建设，挖掘农业内部就业潜力。二是要加快农村小城镇建设，重点抓好水、电、路、通信等基础设施建设和就学、就医、保险等社会保障体系建设，并积极引导乡镇企业向小城镇集中，大力扶持小城镇第三产业发展，使小城镇成为三大产业发展的基地，农村劳动力转移的桥梁和载体。三是大力发展乡镇企业。现在乡镇企业管理的发展面临不少困难，各地要支持乡镇企业搞好结构调整、技术改造，加快体制创新，提高发展水平，特别要支持乡镇企业发展农产品加工业和服务业，培育新的经济增长点，为农民创造新的就业机会。四是要抓住国家实施西部大开发的机遇，积极稳妥地引导农村劳动力向西部地区转移，开辟好西部劳务基地。五是要抓住我国加入WTO的机遇，大力开拓国外劳务市场，将一部分农村劳动力向国际劳务市场转移，坚持国内劳务输出与国际劳务输出一起抓，实行多渠道、多途径劳务输出。鼓励和支持具备条件的各类基建公司、农工商公司走出国门，积极主动去承包工程，发展国际劳务合作，带动更多的农村劳动力出国创汇。
    2．大力优化就业环境
    深化就业制度改革。取消对农民进城务工的各项限制性政策，取消正式工、合同工、临时工等对农民分等级的就业制度，逐步实现城乡劳动力市场一体化，让农村劳动力和城镇劳动力享受平等的就业待遇，为农村劳动力向城镇转移打开方便之门。
深化户籍制度改革。制订和落实新的户籍管理制度，不得以户口限制民工就业。从各地情况看，城乡户口壁垒已明显松动，歧视性的地方就业政策正被加快清理。各城市要逐步给予外来民工以市民待遇，在投资、彭哑、劳动工资、社会保障、购房、用水用电、子女入学等到方面给予同等待遇。
    规范收费和管理。政府所设机构为外来民工提供服务是其职责所在，是非营利性的，除了培训和某些证件的工本费之外，不得收取其他费用，要坚决取消针对民工的各种不合理收费。民办服务收费也要制定明确的标准，并接受相关部门的监督与审计。
    加强对劳务市场的监督和管理。农村外出务工劳动力是社会的弱势群体，其合法权益很容易受到侵害，各个方面侵害外出务工农民合法权益的事情经常发生，而这些外出务工的农民由于文化素质低，不懂得法律，加之劳务法律服务滞后，往往告状无门，得不到及时有效的法律保护。因此要加快制订和落实劳动法规，健全劳务纠纷协调仲裁机构，加强对劳务市场的监督和管理，解决好拖欠工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题，依法严厉打击针对外出民工的各种违法犯罪行为，维护农民工的合法权益，为农村劳动力转移创造一个良好的社会环境。
    降低农民进城落户的成本。降低农民工转变为城里人的成本，是未来我国一个重大的政策课题，这个问题得不到解决，三农问题就会长久地拖下去。现在大多数城市都想抬高房地产的价格，大家都能从中得到好处，但是抬高房地产价格提高了城市的整体成本，降低了城市的竞争力，从长远来看，副作用不小。市政府有必要辟出土地建造廉价住房，简化迁居手续，迅速扩大农民工进城落户的机会。
    保持外出务工农民原有土地承包关系的稳定。在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，对于外出务工的农民必须保持原有土地承包关系的稳定，形成农民在城乡之间双向流动的就业机制，保持农村乃至整个社会的稳定。
    3．大力发展劳务中介组织
    当前，农村有很大一部分劳动力想转移出去，但是由于信息不灵，要么无奈地困守在土地，要么盲目流动，因此，当务之急是要大力发展劳务中介组织，及时为农村劳动力提供劳务信息，帮助他们实现有效转移。要在规范现有的各种信息、培训、咨询和职业介绍等服务机构的基础上，加快建立健全中介体系，提高服务质量，规范服务行为，提高农村劳动力转移的组织化程度。
    大力发展多种形式的职业介绍机构，开展信息、咨询、职业介绍等系列服务，使分散的小农户与大市场结合起来。同时要加快劳动力市场信息网络建设，在着力抓好地区性、区域性劳动力市场建设的同时，大力促进全国统一市场的形成，使农村剩余劳动力的转移更加规范有序，更加富有成效。
    4．加强技能培训
    由于市场对农村劳动力的需求由体力型逐步转向管理、技能、智能等综合型，因此必须加强对农村劳动力的职业技能培训，这是促进农村剩余劳动力有效转移的重要保障。提高农村劳动力素质，首先要增加对农村教育的投资，普及九年制义务教育，严格控制未成年学龄青少年进入劳务市场，提高各类大学中面向农村的专业比重和招生人数，提高农村劳力的基本文化素质。另一方面，要下决心改变以往农村青少年从普通学校毕业后直接进入劳动力市场的做法，有针对性地制定农民就业培训政策，开展各种就业培训和教育。随着市场需求的变化，培训目标不断升级换代，“智力型”民工开始成为重要方向。同时职业道德、法制、安全生产教育、履约意识、责任观念也是培训重要内容。
    5．加强管理和协调
    各级政府要建立健全农村劳动力就业领导和协调机构，加强劳务管理，切实可行担起责任。政府劳动部门的职能应由城镇延伸到农村，统筹开发城乡劳动力资源，疏通城乡两条就业渠道。省级劳动部门要着重掌握地域之间、省际之间乃至国际间的供求信息，及时提供外地劳务需求情况，对务工农民进行科学有效地指导和服务，提高他们的组织化程度，引导农村劳动力有序转移。增加就业是国家管理经济的重要职能，理应作为衡量政绩的重要标准，纳入政府管理目标，层层落实。
    农村广大干部和群众迫切希望，国家能将农民的劳务输出工作纳入扶贫项目，从扶贫资金划出一块专门作为农民就业培训和信息指导的专项经费，以保障各项工作能够顺利开展。同时进一步加大对劳务中介市场和用工市场的清理整顿力度，尽可能地为外出农民创造一片宽松的务工天地。 (作者：马元海  中共郑州市委党校)